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最低价中标法缘何“国外欢喜国内忧”?

发布时间:2011-01-04

同样的最低价中标法,国外是一致叫好,通行无阻,成为符合市场经济竞争规律的游戏法则;国内则是骂声一片,举步维艰,被称为直接或间接导致一些恶性事件发生的罪魁祸首。

同样的工程招标,缘何会冰火两重天让人欢喜让人忧,原因是国内外实行最低价中标法的关键要素和细节有明显的区别。

资格预审:严与疏

从美国、日本和我国香港特别行政区以及大多数西方国家的工程招投标流程来看,都有着严格的资格预审准入机制。美国审核投标者的资格,重点是检查投标者的各种工程担保保函是否齐备,并通过调整投标保函金额达到对投标者的资格要求。日本对一般规模以上的政府公共工程都采用一般竞争招标,并希翼投标者全部参与竞争投标,但这里的全部是指具备一定资格的投标者。为防止倾销,日本还设置了低投标调查制度和最低限制价格制度。香港对参加政府投资的公共工程承建商实行资格认可制度,合格的承包商分为A组、B组、C组,各级别可承建不同的工程,不同组别的企业可参加不同规模工程的投标,特大工程还需要单独进行资格预审。
   
由于资格预审是以企业自有资金和第三方担保资金为主要标准,来考核企业施工的支付和赔付能力,所以既能确保中标者有能力承包该项工程,又把不合格的投标者提前筛选出局,为后期顺利评标打下良好的基础。另外,严格的资格预审准入机制,证明施工企业现实的财务能力,使业主省去许多担心和麻烦,同时也促进建筑市场发展。一方面,由于资格预审有资金限制,企业只能量力而行,到处抢标的现象必然减少,过度竞争得到有效控制;另一方面,建筑市场的规范又反哺支撑实力企业壮大发展,提高施工企业对信用的重视,因为一旦失去信用,后果不堪设想,将会使资质等级产生不利影响,将会使银行撤销对其的担保。因此,投标单位为维护企业资质和获取担保,必然都会建立起良好的信用。
   
20011月《中华人民共和国招投标法》颁布以后,最低价中标法就在全国推行。虽然有文件明确规定,评标委员会应对投标人的报价进行详细分析认证,但由于对认证的依据、标准都没有进一步明确,评标委员会也就疏于对投标人其他条件的考察评审和对报价的分析论证,既然受雇于招标人,也就一味地迎合招标人利用买方市场优势恶意压价的不良心态,将经评审的投标价格最低的招投标方式演变成实质上的、简单的、原始的、绝对的最低价中标方式。
    
评标过程:明与暗

美国、日本和香港等许多国家和地区,由于有了严格的资格预审制度,因此使进入投标流程的投标商都有能力完成招标文件上包含的所有工程项目,从而为后期评标的规范开了个好头。
   
美国对符合资格的投标者采取密封报价、公开唱标、价格竞争,当场确定最低价者中标(次低价者为备选者),最后对最低报价中标者进行复核,确保无误后进入合同谈判和实行阶段。日本采用指名竞争招标的为数最多,其方法是:发包者事先通过对参加竞标者的资格审查,来编制有资格企业名录,在个别工程发包前,从名录中选择多家满足发包工程等级、技术、地理条件的企业予以指名。指名竞争招标原则上也是实行低价中标的方法,通过这些指名企业的竞争投标而缔结合同。香港港府建筑署和库务局确定由中央投标委员会和工务招标委员会分别负责不同规模的工程项目的具体评标,标书由工务部门的工程师审核,重点是最低报价的3家企业。写出审核报告书,并推荐中标人,最后定标权在招标委员会。一般实行最低价中标原则,如不选择最低价中标,则必须向投标人和有关机构详细说明理由。美国、日本、香港等国家和地区的评标过程在阳光下公开进行,参与招投标的各方对评标过程的各道程序、条件和标准明明白白、清清楚楚,这在很大程度上减少了人为因素对评标过程的影响,真正体现评标的公开公正和公平规范。
   
纵观国内,由于建筑市场主体发育不成熟,导致主体责任意识不强,有法不依制度缺失,评标过程方法简单,人为因素影响较大。例如,住建部制定和颁布的《招投标管理条例》中明确规定,项目总投资在3000万元人民币以上或施工单项合同估算价在200万元人民币以上的工程项目必须公开招标选择施工企业。但至今还有一些地方的招标管理机构明目张胆私开口子,耍小聪明巧立项目,以特殊工程等理由规避招标,通过暗箱操作,直接发包建设工程,引起不满情绪,也为滋生腐败提供了温床。另外,国家七部委联合发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》中明确要求,在发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底,使其投标报价可能低于其个别成本时,应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。但在许多地方推行的最低价中标法,可以发现绝大多数未对投标报价的合理性标准予以认定或者认定标准模糊不清,不符合实际,甚至对低于合理价甚至是成本价的竞标报价行为也并未予以否决。即使个别地方规定了评标委员会参考标底、工程预报价和当地造价部门的最低控制线标准,并要对投标人资料进行分析和评审。但实质上,这一规定隐含了相当程度的不确定性,暗中操作的主观随意性太大,以表面合法的形式掩盖实质违法的行为。
    
招标代理:真与假

美国等一些国家对政府工程一般确定由咨询企业来代替管理,因此勘察设计的精度和深度都比较高。对于一些大型复杂的工程,招标文件的编写则更加细致,从而为工程评标和最后的合同签订提供了良好的技术支撑,这样的做法益处多多,一方面,能提升投标商对项目工程的理解程度,进一步细化工程建设实施方案,为进一步降低投标报价打下基础;另一方面,招标文件明确工程的所有施工内容,也是投标文件所必须响应的内容,其描述的深度影响了投标商对工程的理解程度。由于勘察设计工作非常细致,真实反映,投标商可以通过对招标文件的分析,采取最为有效可行且成本最低的施工方案,为进一步降低投标报价提供依据。
   
我国的招标代理机构都是以盈利为目的的市场主体,为了取得招标代理业务,这些机构不得不充分体现业主主要领导意图而奉旨代理。有个别的还以能体现业主主要意图能力作为承揽业务的筹码,甚至不择手段贿赂招投标管理机关的工作人员,使其在各个环节中为代理行为提供方便,进行违规代理,这样,招标代理机构成了第二业主。有些招标代理机构一旦代理了没有业主旨意的建设工程,便会充当起真正的业主,特别对一些国家投资的建设工程项目,则主动在招投标之前与施工企业达成默契,违规操作,一旦确保了该施工企业中标,施工企业就得按事前约定的比例向招标代理企业上交费用,这些招标代理机构,打着公平代理旗号,披着合法外衣干着疯狂敛财的行为。

后期变更:少与多

国外由于招标前期准备工作充分到位,勘察设计到位,招标文件细致,减少了后期变更的发生,使投标商希翼通过后期变更来增加投资获取高额利润的愿望落空。因此,招标文件的设计深度,很大程度上影响了工程的造价,而一份详细的招标文件,往往可以使投标商放弃通过后期变更来弥补损失的想法,而只有通过采取新工艺、精化施工方案来降低报价以获得中标的机会。
   
我国建筑市场仍处于发育时期,建筑队伍鱼龙混杂、良莠莫辨,一些劣质施工企业不惜血本、压级压价,以绝对的低于成本价格承揽到工程之后,就想方设法通过一些手段,进行后期变更,迫使投资方增加工程款项。于是,挖空心思寻找设计上的缺陷,或者干脆与设计单位联手,找出种种理由要求业主或者监理进行设计变更调整,从而使工程造价偏离预算,使工程规模在施工过程中不断扩大。随着施工最低价中标的蔓延,设计最低价、勘探最低价、监理最低价也应运而生,现场的监理人员被一减再减,有的监理工程师一人监理多个项目。在现场签证、材料检验、工程验收等一些关键环节,一些关键人员被拖下水。最终,后期变321365体育网投的原因并非是因为设计失误或前期考虑不周,而是为花血本得到的最低价中标买单,填补工程项目资金亏损的漏洞,其实际结果必然与招标人降低投资、缩短工期、保证质量的良好初衷背道而驰。
    
担保机制:有与无
    在美国,所有投标者必须出示保证书以证明其为合格的投标者,但如果该中标商未能签订承包合同,或其投标保证书的保证人不愿意继续提供履约和付款保证书,项目所有者可以按投标保证书提出赔偿请求,并且与要价次低的投标者签订相同的承包合同。履约担保和付款保证书,使投标商认识到低于成本竞争的风险,从而促使其对所报价格是否合理作出明确判断,有助于规避低价恶性竞争,促进建筑行业的顺利发展。
   
纵观国内,多数政府投资项目负责人的任务就是用最少的钱干最大的事,至于中标价格是否低于成本,中标人有无履约和付款能力,一般不在考虑范围,起码不在眼下招投标时考虑范围。即使以后必然出现合同履行较差的问题,那也只是获得工程中标权的施工单位的事情,是接受工程使用的使用单位的事情。主体责任意识不强,导致我国的招投标配套担保机制极不健全,甚至让人有担保机制可有可无的感觉。实践证明,完善的担保机制是降低建筑项目固有风险的良好途径,它不仅能够使中标商战胜工程实施过程中的困难,让未得到付款的分包商和供应商得到支付,更保障了建筑行业的顺利运行,使最低中标成为可能。因此,目前国内当务之急是必须建立建筑业诚信体系,建设主管部门要将合同履行考核结果与企业资质年检与升级切实挂钩,对合同履行不达标企业坚决清理出市场;其次,建立建筑企业诚信档案和诚信信息披露制度,向社会公开发布接受监督;最后,要建立银行金融机构授信贷款与建筑企业诚信挂钩制度。
    
推广的路:长与短
    最低价中标法,美国、日本、香港等先进发达国家和地区已推行长达百年,并实现建设业主和工程施工承包商的双赢,其关键是他们的建筑市场发育比较完善,一系列法律法规的配套措施以及有效的监督保障体系也比较规范。而在国内只有短短的十年,最低价中标法这一新生事物、先进招投标模式为何就变了质、生了霉、走了样?剖析根本原因,是国内没有成熟的市场经济体制;没有完善的配套保障措施;更为严重的是,最低价中标被不怀好意的人利用和钻了空子,干出了许多上有政策、下有对策的种种不规范之举,违背市场的秩序和法则,偏离公平、公正的方向,且越走越远。
   
从国内外的招投标流程比较来寻找最低价中标法在我国无法进行的原因,虽然具有一定的局限性,但确实是能够反映出我国招投标流程中的一些不足。引入最低价中标法,出发点和本意是好的,可以使强者愈强,弱者愈弱,价格竞争,大浪淘沙,促使施工企业加强管理,降低成本,提高工程质量和信誉度,在竞争中实现优胜劣汰。另外,作为一种科学合理的招投标管理机制,最低价中标法符合国际惯例及招投标市场发展的客观规律,其实施与推广具有必然性,乃大势所趋。一种先进的管理模式,不能简单以目前的输赢长短来决定摒弃或推行,更不能以土壤不适、水土不服为借口而拒绝引入,大家应该以一种科学发展观来看待已被实践证明先进的东西,改造自己的土壤去主动适应,细致查找大家不适的缘由。
    
尽管最低价中标法在国内推行过程中显得有些力不从心,输在起跑线上;尽管国内目前距最低价中标法所要求的必要条件差距还很大,任重而道远;但大家坚信,实行最低价中标法不仅对我国工程建设以及施工企业发展具有积极作用,而且是我国建设工程进一步向前发展的必然。只要国内尽快建立健全相应的配套政策和市场条件,尽快与国际工程招投标市场惯例接轨,整顿完善建筑市场,营造公平、公正、公开的竞争环境,深化建设领域相关管理机制的改革,真正形成有权有责的项目审批、监管实施、事后审计评价制度,最低价中标法的实行也一定会水到渠成,真正发挥其全部作用。

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